Awb-artikel strijdig met Verdrag van Aarhus: ruimere toegang tot bestuursrechter

Het stadhuis te Aarhus (Denemarken), waar het internationale Verdrag van Aarhus is getekend.

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan onder andere regels over het nemen van besluiten en het instellen van bezwaar tegen besluiten. Ook is in de Awb geregeld wanneer je wel en niet naar de bestuursrechter mag. Niet iedereen kan zomaar naar de bestuursrechter. Een belangrijke voorwaarde is dat je belanghebbende moet zijn: je eigen belang moet geraakt worden door een besluit dat genomen is.

In omgevingsrechtelijke zaken gelden deze regels uiteraard ook. Binnen het omgevingsrecht zijn globaal twee soorten procedures gangbaar: de reguliere en de uitgebreide procedure. De reguliere procedure is het wellicht bekende rijtje van besluit à bezwaar à beroep à hoger beroep. In deze blog sta ik uitgebreider stil bij de uitgebreide procedure. Dit is een speciale procedure die een stuk langer duurt – soms wel enkele maanden – dan de reguliere procedure. In het omgevingsrecht wordt deze procedure gebruikt voor nieuwe bestemmingsplannen en ingewikkelde omgevingsvergunningen.

Uitgebreide procedure

Om het voorbeeld van een bestemmingsplan te nemen: Aan het begin van de procedure kan iedereen zienswijzen indienen en op die manier aangeven waar men het wel of niet mee eens is. Deze zienswijzen worden verwerkt in een zienswijzenota, waarin staat of en op welke manier de zienswijzen verwerkt zijn in het plan. Zienswijzen kunnen het plan dus wijzigen. Vervolgens wordt het plan vastgesteld en kunnen belanghebbenden die het er nog steeds niet mee eens zijn beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Er zit dus een verschil tussen het publiek bij zienswijzen (iedereen) en het publiek bij het instellen van beroep (belanghebbenden). Van belang hierbij is artikel 6:13 van de Awb. Daarin staat dat geen beroep bij de bestuursrechter ingesteld kan worden als je onder andere geen zienswijze hebt ingediend. Oftewel: als je belanghebbende bent, dan moet je volgens de regels van de Awb eerst een zienswijze indienen voor de beroepsmogelijkheid bij de rechter openstaat. En: als je wel een zienswijze hebt ingediend, maar geen belanghebbende bent, kun je niet naar de bestuursrechter.

Dit verschil is in een spraakmakende uitspraak aan de kaak gesteld. Dit heeft geleid tot een verandering van het bestuursrechtelijke procesrecht als het gaat om omgevingsrechtelijke zaken.

Verdrag van Aarhus

Die spraakmakende uitspraak is een uitspraak van het Hof van Justitie (EU) en wordt nu ‘Varkens in Nood’ genoemd naar de gelijknamige stichting. Deze stichting stelde beroep in bij de Rechtbank Limburg en vervolgens stelde deze rechtbank prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Prejudiciële vragen worden gesteld om duidelijkheid te krijgen over de uitleg van een EU-Verdrag. In dit geval draaide het om de uitleg van regels uit het Verdrag van Aarhus. Dit verdrag gaat over milieurechtelijke kwesties en de rechtsmiddelen die gebruikt kunnen worden in zaken waarin het milieurecht speelt.

De uitspraak Varkens in Nood in een zin: het verschil tussen wie zienswijzen in kunnen dienen en beroep in kunnen stellen, is strijdig met het Verdrag van Aarhus. Uiteraard besteedde het Hof meer woorden aan deze uitspraak. Een korte samenvatting van de twee lijnen uit deze uitspraak.

1) Degenen die naar Nederlands recht een zienswijze in kunnen dienen, moeten ook de mogelijkheid hebben beroep in te stellen. Trouwens, het Verdrag van Aarhus schrijft niet voor dat iedereen zienswijzen in moet kunnen dienen, maar alleen belanghebbenden. Wel laat het Verdrag ruimte voor lidstaten om de zienswijzemogelijkheid open te stellen voor een breder publiek, wat Nederland dus gedaan heeft.

2) De beroepsmogelijkheid bij de rechter mag niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan de zienswijzeprocedure in de voorbereidingsfase.

Onverbindend verklaard

Het Hof oordeelde dat er sprake was van strijdigheid met het Verdrag van Aarhus en heeft artikel 6:13 Awb – het officiële artikel waar het allemaal om draait – onverbindend verklaard. Let wel: alleen als het gaat om situaties waarin het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Het gaat daarbij dus om milieurechtelijke zaken.

Het is nu dus aan de wetgever om artikel 6:13 Awb op een andere manier vorm te geven, om zo weer te kunnen voldoen aan de voorschriften uit het Verdrag van Aarhus.

De uitspraak ‘Varkens in Nood’ was van januari 2021 en sindsdien werd uitgekeken naar de eerste uitspraak van de hoogste Nederlandse bestuursrechter als het gaat om omgevingsrechtelijke zaken: de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling deed zeer recent uitspraak.

De eerste vraag die de Afdeling beantwoordde, was de vraag wanneer het Verdrag van Aarhus van toepassing is. Globaal gezien zijn er twee categorieën: 1) er is sprake van een milieueffectrapport (MER) of een m.e.r.-beoordelingsplicht of 2) het gaat om activiteiten met aanzienlijke gevolgen voor het milieu. Denk daarbij aan projecten voor industriële emissies.

Ruimhartige uitleg

De Afdeling geeft aan dat het erg ingewikkeld is om op voorhand vast te stellen of er sprake is van een van deze categorieën. Het komt dan namelijk vaak aan op de details die spelen bij projecten die dan per project beoordeeld zouden moeten worden. Aangezien de Afdeling verwacht dat deze gecompliceerde beoordelingen in de praktijk veel problemen zullen opleveren, legt de Afdeling de uitspraak ‘Varkens in Nood’ ruimhartig uit.

De Afdeling oordeelt dat de wetgever aan zet is om te bepalen wat die wil. Tot de tijd gaat de Afdeling uit van het principe dat in alle gevallen waarin sprake is van de uitgebreide procedure bij omgevingsrechtelijke zaken, artikel 6:13 niet kan worden tegengeworpen aan belanghebbenden.

Dat betekent dus onder andere dat belanghebbenden beroep in kunnen stellen bij de bestuursrechter als ze geen zienswijze hebben ingediend. Dit geldt voor uitgebreide procedures over besluiten van onder andere de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo – met name omgevingsvergunningen), de Wet ruimtelijke ordening (Wro – bijvoorbeeld bestemmingsplannen) de Wet natuurbescherming, de Waterwet, etc.

Het is daarbij wel belangrijk om op te merken dat het hier gaat om de ontvankelijkheidsvraag: ‘Heeft iemand toegang tot de bestuursrechter?’ De uitspraak van de Afdeling en de uitspraak ‘Varkens in Nood’ gaat niet over de inhoudelijke beoordeling van een beroep. Al is er sprake van een ontvankelijk beroep – het beroep kan alsnog ongegrond verklaard worden om inhoudelijke redenen.

Praktijk

Wat betekent dit nu voor de praktijk? U zult uiteraard steeds op moeten letten bij het tijdig indienen van zienswijzen en beroepschriften. Maar bent u onverhoopt te laat met het indienen van een zienswijze, terwijl u wel belanghebbende bent? Dan kunt u dus alsnog beroep instellen als het gaat om een omgevingsrechtelijk besluit. Uiteraard moet dit beroepschrift dan wel tijdig zijn ingediend.

Verwar dit niet met de reguliere procedure! Heeft u geen bezwaar ingediend, dan kunt u ook geen beroep instellen. Dit is door de besproken uitspraken niet veranderd.

Bent u geen belanghebbende, maar heeft u wel een zienswijze ingediend? Dan kunt u dus ook beroep instellen bij de bestuursrechter.

In de bestuursrechtelijke praktijk zal dus best het een en ander veranderen. De verwachting is dat bijvoorbeeld milieuorganisaties vaker zienswijzen in zullen dienen tegen ingrijpende plannen als sprake is van toepassing van de uitgebreide procedure. Dan staat immers voor hen ook de route naar de bestuursrechter open, al zijn ze geen belanghebbende. Het is afwachten of de wetgever hier wat aan verandert.