Woonhuis zonder woonbestemming: in het verleden ligt het heden

Burgerbewoning in strijd met de bestemming en de rol van overgangsrecht

Het komt nogal eens voor: een woning bevindt zich in het buitengebied en is bestemd als agrarische bedrijfswoning, maar de bewoner is bij wijze van spreken schilder, of werkt in de stad. Bijvoorbeeld doordat het boerenbedrijf in het verleden is beëindigd, of doordat de woning uit handen van de boer is geraakt. Het gebruik is dan - soms jaren achtereen - in strijd met de bestemming.

De rol van het overgangsrecht wordt hierbij nogal eens onderschat: veelal kan het met de bestemming strijdige gebruik op basis van een overgangsbepaling namelijk toch in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan als geheel. Bestemmingsplannen bevatten (vrijwel) altijd de clausule dat gebruik van gronden of bebouwing dat in strijd is met het plan, maar reeds bestond ten tijde van de inwerkingtreding ervan, toegestaan is. Voorwaarde is dan wel dat dit gebruik onder het vorige bestemmingsplan legaal was, maar daaronder valt ook de mogelijkheid dat het toen reeds legaal was krachtens de overgangsbepalingen van dat plan. De rol van het overgangsrecht is temeer belangrijk daar dit in principe objectgebonden is en dus  van kracht blijft als - bijvoorbeeld - het huis wordt verkocht. Slechts een staking van het gebruik gedurende een langere periode brengt mee dat de toepasselijkheid van overgangsrecht eindigt. 

Een dergelijke situatie stelt bewoners en gemeentebesturen soms voor lastige vragen, met name wanneer er een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld, of wanneer derden om handhaving verzoeken. In hoeverre dient dan positief te worden bestemd, c.q. het bestreden gebruik te worden gelegaliseerd?

Het belangrijkste wat opvalt in de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) hieromtrent, is dat aan gemeenteraden een grote beleidsvrijheid toekomt in het vaststellen van bestemmingen. Criterium is of de raad ‘in redelijkheid’ kan menen dat sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’, en zelden komt de Afdeling tot de conclusie dat dit niet het geval is.

De Afdeling hanteert als uitgangspunt dat in het algemeen moet worden bestemd overeenkomstig het ‘bestaand legaal gebruik’. Dit geldt dus voor gebruik dat in het vorige bestemmingsplan als zodanig was bestemd, maar ook voor gebruik op basis van overgangsrecht. Afwijking van dit principe moet dus nadrukkelijk worden gemotiveerd, maar er zijn allerlei omstandigheden denkbaar die dit naar het oordeel van de Afdeling voldoende zouden kunnen rechtvaardigen.

Daarbij geeft de Afdeling bij herhaling aan dat het jarenlang gebruiken van bijvoorbeeld een object als burgerwoning, ook wanneer dit krachtens overgangsrecht legaal was, geen aanspraak geeft op een woonbestemming. Wanneer gemeentelijk beleid er bijvoorbeeld op is gericht om geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan, kan dit reeds voldoende reden zijn om geen woonbestemming toe te kennen.

Toch is  hiermee niet alles gezegd. De Afdeling hanteert tegelijkertijd het uitgangspunt dat overgangsrecht een tijdelijk karakter heeft. Het wordt daarom onwenselijk geacht als bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan een bepaald, met de bestemming strijdig gebruik voor de tweede maal achtereen onder de werking van het overgangsrecht wordt gebracht. Positief bestemmen is dan de aangewezen route, maar daartoe bestaat ook in een dergelijk geval geen plicht. Wil het gemeentebestuur hiertoe niet overgaan, dan moeten andere oplossingen worden gezocht. Bijvoorbeeld een uitdrukkelijk persoonsgebonden overgangsregeling, zodat het strijdig gebruik niet meer tot in lengte van jaren kan voortduren. Wat mij betreft zou de Afdeling soms meer bescherming mogen bieden aan een reeds jarenlang bestaand gebruik, door strengere voorwaarden te stellen aan het niet positief bestemmen.

Overigens zitten er nog talrijke verdere haken en ogen aan bestemmingskwesties en overgangsrecht. Voor elk probleem van uw kant - als bestuursorgaan of als burger - staan we u graag bij.