Heraanbesteding schoolgebouw niet toegestaan na intrekking opdracht vanwege onzorgvuldige raming

De voorzieningenrechter Rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft op 6 november 2015 een interessant vonnis gewezen over de vraag of heraanbesteding is toegestaan, nadat een aanbestedingsprocedure was afgebroken vanwege een overschrijding van het budget.¹

De feiten lagen als volgt. Bouwgroep Moonen Breda B.V. had tezamen met andere bouwbedrijven een inschrijving gedaan op de aanbesteding voor de bouw van basisschool Kameleon te Goirle. Als gunningscriterium gold de economisch meest voordelige inschrijving (40% kwaliteit en 60% prijs). Bouwgroep Moonen had met een inschrijving met een bedrag ad € 1.433.000,- de hoogste score op prijs en eindigde als hoogste in de ranking.

Door gemeente Goirle werd vervolgens echter aangegeven dat de aanbesteding werd ingetrokken, omdat sprake was van een overschrijding van het budget. Het beschikbare budget bedroeg € 1.105.971,20. Daarop heeft de gemeente een aantal bezuinigingen doorgevoerd en opnieuw een aanbesteding uitgeschreven. Bouwgroep Moonen heeft daar tegen bezwaar gemaakt, hetgeen de gemeente echter naast zich heeft neergelegd. Bij de nieuwe aanbestedingsprocedure is Bouwgroep Moonen als tweede geëindigd. Bouwgroep Moonen legde zich daar niet bij neer en heeft een kort geding aangespannen.

Centrale vraag

Centraal stond de vraag of de gemeente bevoegd was om een nieuwe aanbesteding uit te voeren. Cruciaal daarvoor was of de gemeente haar budget zorgvuldig geraamd had.

Er bestaat in principe geen verbod  op het afbreken van een aanbesteding. Heraanbesteding mag in beginsel echter alleen als de nieuwe opdracht wezenlijk gewijzigd in de markt wordt gezet. Dit geldt niet indien de vorige procedure als mislukt moet worden beschouwd.

Daarvan is sprake als er procedurele gebreken kleven aan de aanbesteding. Ook is dat het geval als de inschrijvingen onaanvaardbaar zijn. Daarvan is sprake als de inschrijvingen hoger zijn dan de zorgvuldige raming van de aanbesteder. In die situaties kan geen winnaar worden aangewezen; de hoogst scorende inschrijver mag er in die situatie ook niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de opdracht aan hem wordt gegund.

Indien geen sprake is van een zorgvuldige raming van de opdracht, dan geldt dat geen onderhandelingsprocedure mag worden gevolgd. Er mag dan ook niet in plaats daarvan een tweede reguliere procedure worden gehouden. Als de aanbestedende dienst niet zorgvuldig heeft geraamd, mag in beginsel worden verondersteld dat de laagst biedende inschrijver een marktconforme prijs heeft geboden.

Zorgvuldige raming: BDB- of VNG-tarieven?

Partijen discussieerden tijdens de procedure dus over de vraag of de gemeente op zorgvuldige wijze haar budget had geraamd.

De gemeente Goirle stelde zich op het standpunt dat zorgvuldig was geraamd. Zij had een calculatie van de stichtingskosten laten uitvoeren door een volgens haar gerenommeerd bureau op basis van de tarieven van VNG en referenties van schoolgebouwen.

Volgens Bouwgroep Moonen had de gemeente bij een zorgvuldige raming zich moeten baseren op de tarieven van BDB in plaats van VNG. Dit, omdat de tarieven van de VNG meer liggen in de vergoedingensfeer en niet als reële bouwkosten kunnen worden aangemerkt. Bouwgroep Moonen licht toe dat het BDB een onafhankelijk instituut is dat ook indexcijfers produceert en stelt dat die indexcijfers eveneens afwijken van de indexcijfers die de VNG hanteert. Bouwgroep Moonen heeft toegelicht dat zij geen vragen heeft gesteld over het budget omdat haar uit het bestek duidelijk was dat de gemeente veel meer eisen heeft gesteld dan zij volgens de VNG-normen zou kunnen betalen. Door de keuze van de gemeente voor een prachtig ontwerp onder uitbundige architectuur en de omstandigheid dat de gemeente daar bovenop nog extra kwaliteitseisen heeft gesteld,  meende Bouwgroep Moonen dat zij er vanuit mocht gaan dat het gemeentelijk budget niet was gebaseerd op de gebruikelijke normbedragen van VNG. Volgens Bouwgroep Moonen is helder dat door geen enkele inschrijver voor een bedrag van 1,1 miljoen aan de eisen van de gemeente kan worden voldaan.

Oordeel

De voorzieningenrechter overweegt daarbij als volgt:

“Als algemeen bekend mag worden verondersteld, zeker bij de door de gemeente ingehuurde deskundigen die de berekeningen hebben uitgevoerd, dat de normbedragen van VNG sinds enkele jaren lager liggen dan de BDB tarieven en dat derhalve een budget dat op basis van die VNG-tarieven is berekend, slechts kostendekkend zal zijn voor een sober schoolgebouw. De VNG-tarieven gaan uit van vergoedingen door het ministerie aan de gemeente. De BDB-tarieven gaan uit van minimale wettelijke en functionele eisen voor onderwijsgebouwen (zoals het bouwbesluit). Bekend verondersteld wordt ook dat de normbedragen van de VNG afwijken van de marktconforme bedragen voor de bouw van een schoolgebouw. Door ondanks die wetenschap toch te kiezen voor een ontwerp van meer dan gemiddelde kwaliteit had de gemeente zich dienen te realiseren dat de kosten van een dergelijk schoolgebouw, in de woorden van Moonen “met toeters en bellen” (veel) hoger zouden uitvallen dan de gemeente zou kunnen financieren vanuit het budget dat daarvoor was bestemd en dat is gebaseerd op VNG-tarieven. De indruk wordt gewekt dat de gemeente heeft getracht een school te bouwen die zij niet kan financieren. De gemeente moet hebben geweten dat haar budget ontoereikend was, omdat het haar bekend moet zijn dat de door VNG vastgestelde bedragen voor bouwprojecten veel lager liggen dan de reële bouwprijzen. De gemeente heeft daar bovenop nog kwaliteitseisen gesteld, waaronder ‘Social return’, die kostenverhogend werken.”

De raming van de gemeente wordt dan ook onvoldoende zorgvuldig aangemerkt. De voorzieningenrechter ziet de uitkomst van de aanbesteding als een bevestiging dat sprake is van een onzorgvuldige raming van de gemeente. Bouwgroep Moonen, die op grond van de door de gemeente gestelde criteria als economisch meest voordelige inschrijver is geëindigd, blijkt immers te hebben ingeschreven met een prijs die 30% hoger ligt dan het budget.

Op grond van het feit dat sprake is van een onzorgvuldige raming, bestaat volgens de voorzieningenrechter niet de mogelijkheid om de opdracht opnieuw aan te besteden.

Op grond van het feit dat sprake is van een onzorgvuldige raming, bestaat volgens de voorzieningenrechter niet de mogelijkheid om de opdracht opnieuw aan te besteden . De gemeente Goirle wordt dan ook geboden de tweede aanbesteding af te breken. Indien de gemeente nog wenst te gunnen dan mag dat uitsluitend aan Bouwgroep Moonen gebeuren. 

Commentaar

Opvallend is dat de voorzieningenrechter uitgebreid de inhoudelijke discussie aangaat over de vraag of zorgvuldig is geraamd. Dat betekent dat aanbestedende diensten er goed aan doen bij het ramen van opdracht grote zorgvuldigheid te betrachten en aan te sluiten bij de cijfers van kennisinstituten als BDB.

Gemeente Goirle wordt in feite verweten dat zij een school heeft proberen te bouwen die zij niet kan betalen. Daar wordt met deze uitspraak een stokje voor gestoken. Dat betekent dat inschrijvers als zij het vermoeden hebben dat de bouwkosten onzorgvuldig zijn geraamd, daarnaar hun oren niet behoeven te laten hangen. Als alle partijen met een realistische prijs inschrijven zal de aanbestedende dienst van zelf in de problemen komen.

---

Heeft u als inschrijver of opdrachtgever vragen over aanbestedingen? Neem dan gerust contact op met onze specialisten Aanbestedings- en Mededingingsrecht. 

¹ Zie Vzr. Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 5 november 2015, ECLI:NL:RBZWB:2015:7113